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城管鐵娘子張旎:一抹城管藍守護首都美
發布時間:2022-10-18 08:11 星期二
來源:法治日報--法治網

□ 奮進新征程 建功新時代·非凡十年

□ 本報記者 張維  

人如其名,初見北京市城市管理綜合行政執法局副局長張旎,只覺得她說話輕柔,笑起來很好看,藏不住的熱情與真誠。

很難把她和她所從事的職業聯系起來,除了那一身藍色制服,那書柜里裝得滿滿的城管法治建設書籍,以及辦公室屏風后隱藏著的她時常在此“將就一晚”的小床。

從事城管工作已有27年的張旎,是城管發展和改革的親歷者與見證者。她為自己作為北京城管的一員而感到驕傲:北京城管,在全國第一個制定城管執法大綱,第一個制定行政處罰裁量基準,實現一把“尺子”規范執法;在北京率先出臺執法三項制度指導意見,首批推行重大執法決定案審會制度,是最早引進“律師駐隊”模式的執法單位……

張旎深有感觸地說,黨的十八大以來,北京的市容環境秩序越來越精致,看著舒心,住著舒服。在這背后,有著北京城管人的執著和堅守,從被動管理向主動治理轉變,以市民訴求為驅動的精細化執法模式,正在讓這座城市變得更美好。

認真審查不留漏洞

切實提高案件質量

違法建筑拆除后變身為休閑公園;家門口的垃圾分好類、定點精準投放;建筑垃圾堆變身“口袋公園”;斑駁施工圍擋“穿上”文化外衣;施工工地蓋上了綠色的“天幕”……這些年來,眼看著自己的城市變得越來越干凈漂亮,張旎覺得,走上城管這條道路并堅持奮斗了這么多年,是值得的。

“老實說,讀書的時候,根本不知道城管是啥?!睆堨徽f,甚至最初她對此還有些抵觸,這種情緒源于讀書時一個有關紅薯的故事。

1995年的一個冬日,還是司法學校學生的張旎,和同學們在景區游玩。當有小販推著油漆桶叫賣烤紅薯時,抵擋不住紅薯誘人香氣的張旎和外地游客們買來解饞。正吃得高興時,突然冒出來兩個穿綠色棉襖戴著紅袖標的人,指著地上掉落的紅薯皮讓外地游客交罰款。

“說真的,這個事情讓我對城管的印象并不好??赡苁且驗樗麄儽容^兇吧,那會兒我還理解不了城市整潔的重要性。只是沒想到,自己也陰差陽錯地進了這個門?!?/p>

1995年,張旎畢業后進入了北京市市容監察總隊。說起來工作內容好像很簡單,“每天出門主要是三件事”,即查門前三包、查擺攤設點、查渣土車遺撒,但干起來卻并不輕松。

為了盡快適應這種工作節奏,張旎做了很多努力。比如,她專門畫了一張北京市城區的點位地形圖,把相關法律法規貼在車里,天天死記硬背。漸漸地,張旎適應了這種人盯車巡的工作模式。

2001年,隨著行政執法體制改革步伐的推進,張旎正式走進了北京城管隊伍。畢業后幾年的鍛煉,讓她在初入這個隊伍時,感覺到一種說不出的親切。很快,一個可以發揮其專長的重要工作落到了她頭上——拍攝城管執法教學片,即通過錄像的方式教會執法人員如何適用一般程序開展執法工作,以及執法文書制作的每一個環節、要素。

經過和領導同事們反復打磨,后期的拍攝非常順利?!俺善淖詈笠惶?我和拍攝團隊的同事逐字逐句對著畫面校對、修改,困了就出來用冷水洗把臉,餓了就咬口面包,不知不覺就過了一夜。片子出來后,受到了大家的一致好評,我也如釋重負?!睆堨换貞浀?。

后來張旎才知道,那是北京城管的第一部案例教學片,這部教學片用了很長一段時間,那幾年,城管執法的案卷評查成績一直排在全市前列?!懊棵炕貞浧饋?還是有些成就感,就是很開心、有點小自豪,我覺得那是對我入職的一份考試,而我交了一份合格的答卷?!?/p>

張旎很慶幸自己加入了北京城管這支隊伍,從一開始就養成了對法治的敬畏精神。她記得,2000年北京就出臺了《北京市城管監察系統行政處罰適用和一般程序案件法律文書制作標準及評分辦法》,并開始對各區局制作的一般程序執法案卷定期開展案卷評查。

“我剛到市城管辦時負責法制工作,當時帶我的師傅就反復和我說,執法辦案是城管立身之本,能否規范制作執法文書最能反映隊員的能力水平,這對我有很深的影響?!?/p>

就是從那個時候開始,張旎把質量視作案件的生命,從主體、程序、法規適用到文書制作的點滴細節都認真審查,不留漏洞。她審核過的執法案卷近千份,“不怕發現問題,及時糾錯、加強指導、舉一反三,幫助隊員用法治思維解決問題,提高依法行政意識和能力水平才是我們工作的初衷”。

“正是因為堅持了這個初衷,我們的案卷制作水平在全市執法隊伍中名列前茅?!彼牢康卣f。

有效整合執法資源

推進城管法治建設

在工作中逐漸找到自己定位、挖掘出自己激情的張旎,隨著北京城管一起成長。

從“管理”到“治理”,北京城管圍繞城市環境建設管理高質量發展,在提高“精治共治法治”水平方面下足“繡花”功夫,不斷探索以市民訴求為驅動的精細化城管執法的有效路徑。

隨著城市規模的擴充,城市管理難度的增加,城管的職權領域也擴充到了693項行政職權,涉及91部法律法規規章。

成長的煩惱也隨之而來,這種煩惱一度困擾著張旎。隨著城管的快速發展,也出現了爭議的聲音?!盀槭裁磿@樣呢?”張旎很困惑,明明城管做了很多好事,在改善城市面貌、維護城市環境秩序等方面發揮著重要作用,是城市管理不可或缺的力量,卻仍有負面聲音出現。

張旎覺得,必須要做些什么,來解決這中間的矛盾?!胺ㄕ?治之端也。依靠法治的力量,加快推進城管法治建設,正是解決問題的思路?!?/p>

令她感到振奮的是,黨的十八大以來,黨中央對法治中國建設作出頂層設計和重大部署,北京市在推進法治政府建設工作中創新發展,科技賦能日益成熟完備,為城管執法工作注入了不竭動力。

“這十年來,我們城管執法工作無不以法治為依憑、用法治作保障、由法治來貫徹?!睆堨徽f。

張旎辦公室門外的圖書柜就是一個力證。那里擺滿了近幾年北京城管編纂的規范執法書籍——《城管執法大綱》《城管執法法律法規匯編》《城管執法自由裁量權一覽表》,清一色的藍色封皮,整整齊齊擺放在柜中。其中有一本書很明顯卷起了角。原來,這是一本有關裁量基準的書?!耙驗槲覀兠磕甓紩S著法律法規的變化,結合基層執法實踐對裁量基準進行動態調整,所以這本書用得最多?!睆堨徽f。

“我們在探索執法規范化中有很多個第一,通過一系列大膽創新與銳意探索,有效整合了執法資源,解決了‘由誰管’‘該管誰’‘管什么’等問題?!睆堨徽f,北京城管率先出臺執法三項制度指導意見,聚焦行政執法的源頭、過程和結果三個關鍵環節,促進嚴格規范公正文明執法。

技術賦能讓執法的規范化更上一層樓。隨著大數據、人工智能等信息技術的迭代升級,加強城市治理迎來新的空間和機遇。北京城管率先建成城市管理綜合執法大數據平臺。張旎告訴《法治日報》記者,近幾年,城管執法早已經改變了過去人盯車巡的局面,通過科技賦能已經開始著手搭建“智慧城管”模式。

據介紹,北京城管執法大數據平臺匯聚了10余個部門100多類數據,梳理形成一套城市管理執法底賬,為推動數據驅動的綜合執法轉型發展奠定基礎。移動執法終端將法律法規執法文書等“嵌入式”管理,集成證照識別、語音填報等功能,支撐市區街三級開展“清單式”執法檢查。平臺以全市“一張圖”為基礎,疊加人、車、視頻探頭等執法資源,推動多維度數據與指揮調度的深度融合,把有限力量投入到精細化城市治理中。同時,協調多個部門、企業,推進問題線索、辦理結果等事項網上移轉,完善市民城管通功能,支持市民、商戶線上參與執法檢查過程,實現執法數據“一次核錄、全網應用”,“讓數據多跑路、隊員少填錄”,提升一線執法效率。

過去的部門之間各行其是、單一管理的場面已經不復存在,取而代之的是“一網觀全城,一網匯天下”。為了打破部門之間的“數據孤島”,化解“條塊不順”的難題,張旎帶領工作團隊,用細心、耐心和協作的相關部門溝通會商,推動跨行業大數據融合共享,整合了國家部委、相關委辦局、區級部門、國有企業等相關部門的信息資源,城市管理領域數據關聯性加強,使數據搜集、聚合、分析和使用變得更高效。

在一系列舉措的合力之下,北京市城管執法力度進一步加強,綜合執法取得前所未有的成效,收到社會表揚18.2萬件,年均上升27%,辦理12345熱線環境秩序類訴求183萬件,問題響應率、解決率、群眾滿意度不斷提升,一大批群眾身邊的操心事、煩心事、揪心事得到解決。

探索柔性執法方式

讓執法更精細精準

城管執法要規范,要有力度?!耙驗榫S護城市的市容環境秩序是我們義不容辭的使命,但這并不意味著我們和執法對象就是完全對立的關系?!睆堨徽J為,理順和執法對象的關系也很重要。

“有一次,我忽然發現自己的工作也可以有另外的一面?!睆堨唤o記者講了一個故事。

這天,正值午休時間,張旎忽然聽見門外一陣嘈雜,出來后發現有個男子躺在地上不肯起來:“你們扣了我的車,今天還給我,要不然我就不起來,我情緒一激動就犯病,到時候我可讓你們吃不了兜著走!”

張旎趕忙迎上去并說道:“您好,我是市城管執法局執法總隊的執法人員,您是有什么不舒服嗎?”

雖然已經是3月份,但是北京天氣仍然很涼。張旎沒有急于進入主題,而是蹲下來為他遞上了一杯溫水?!耙灰群瓤谒?地上還是涼,我扶您起來慢慢說吧。我剛進來,您有什么訴求,也得讓我了解了解情況不是?!睆堨徽f。

正是這杯水,讓這位男子的情緒緩和了下來。他向張旎訴說了自己的苦楚:因為陪母親看病,眼瞅著醫藥費已經捉襟見肘了,所以才找親戚借了車干起了拉黑活兒的買賣。沒想到剛出車,就被執法人員巡查發現,車就被扣了,還面臨著高額罰金。

說完,整個人像個孩子一樣哭了起來,邊哭邊掏出一疊醫藥單和收款單,“你別覺得我騙你,每周的檢查費、藥費出著都困難,為了給我媽看病,工作辭了,在西客站附近租了個小間,實在是……”

張旎被眼前的這一切觸動了。她利用工作之余,和同事帶好執法證、取證設備和執法文書,一路找了過去,核實當事人情況。

對于突然到訪的張旎一行,當事人感動地說道:“你們能聽下去我的申辯,肯到家里來了解情況,我也沒什么可說的了。我可以寫個承諾書,保證以后再不拉黑活兒了?!?/p>

最終,考慮到當事人的家庭情況,以及首次違法的行為,經過申請,城管執法機關作出了不予處罰的決定,并且返還了先行登記保存的車輛。沒過多久,當事人又來到了單位,他很靦腆地和張旎說:“真的謝謝你,錢可以慢慢還,但違法的事我是不會再做了?!闭f完,就向張旎鞠了一躬,轉身走了。

這個鞠躬一直留在張旎的心靈深處,讓她認識到執法也可以有溫度,越是琢磨,張旎越覺得“這更體現了對法律的準確理解、把握和貫徹,更符合法治精神”。

當然,這種溫度并非無原則的寬容?!皽囟扔嬘猩舷聹y量極值,法律也有上下適用的框量。對于一些沒有造成危害后果的輕微違法行為,或者初次違法但及時糾正違法行為的,法律的態度就是糾錯容錯,目的是處罰與教育相結合,既恪守規則,又讓執法者以細致、精準、有溫度的方式呵護規則?!睆堨贿@樣總結道。

張旎將這樣的思考付諸實踐。近幾年,她牽頭研究推廣柔性執法方式,推行行政指導、分類分級和輕微違法不予處罰工作模式,制定分類分級執法規定、輕微違法行為不予處罰清單,針對個人推出了《參加生活垃圾分類等社區服務活動工作指引(試行)》,執法理念方式的改變,讓執法更加精細、精準,減少了對遵法守法執法對象不必要的干擾,優化了法治營商環境,也獲得了執法對象的認可。這些舉措讓整個城市都體現出“有溫度的執法”,不斷增強人民群眾的法治獲得感。

為了拉近城管與老百姓的距離,還在2010年,北京城管就開始策劃舉辦“城管熱線開放日”活動。一個參加活動的大媽感慨道:“你們城管工作太不容易了,我現在可是體會到了?!?/p>

據了解,城管開放日活動已成為北京城管的普法品牌活動,每年都會舉辦燃氣、小廣告治理等各類不同主題、不同形式的城管開放日活動,累計已經超過6000余場次。

親歷城管執法改革

展望未來信心滿懷

如今,最讓張旎牽掛的是綜合執法改革。

隨著黨的十八屆三中、四中全會作出理順城管執法體制、加強城市管理綜合執法機構建設、提高執法和服務水平的決策部署,中共中央、國務院印發《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》,拉開了進一步深化城管執法體制改革、提高執法服務水平的大幕,城管執法體制改革工作駛入新車道。

2020年4月,北京市政府頒布了《關于向街道辦事處和鄉鎮人民政府下放部分行政執法職權并實行綜合執法的決定》。7月1日開始,431項行政執法職權正式下放到街道辦事處和鄉鎮人民政府實行綜合執法。其中,涉及城管執法部門393項,占到下放職權的91%。

城管執法體制改革進入了深水區和攻堅期。職權下放,街道的綜合行政執法隊伍能解決大部分轄區內的舉報問題,這對老百姓來說是好事——解決問題更快、更直接了,但600余項執法權如何才能“接得住、用得好”?

為此,張旎戲稱自己也有了“鏡頭感”:用“長鏡頭”總結經驗,把握規律,堅定前進的方向;用“廣鏡頭”把具體工作放在大環境、大趨勢中思考;用“微鏡頭”把握事情本質,見微知著,制定有效應對之策?!奥殭嘞路派婕胺椒矫婷?必須踏實、細致做好每一個環節,才能把改革的精神傳遞給每一名執法隊員?!睆堨徽f。

通過研讀政策、形勢,作為貫徹職權平穩下放的城管法治制度設計者之一,張旎加班加點,累了就在沙發上靠一會兒,困了就在辦公室小憩一會兒??恐@股勁,在她的帶領下,北京市城管執法局在最短的時間內便制定印發了執法職權下放、案件劃轉、職能履行相關文件,統一基層綜合執法文書樣式、執法辦案系統、執法服裝和標志標識、自由裁量基準,規范行政檢查單。

截至目前,全市16個區所有街鄉鎮組建了基層綜合執法隊伍,實現“一街(鄉鎮)一隊”,下放處罰職權的檢查覆蓋率達100%?!拔覀兊穆男新试谌行姓谭犖橹信琶傲??!闭f到工作,張旎對所有底數都了然于胸,但是談到成績,又把聲音放得很輕。

張旎對加強執法人員隊伍建設方面也一直在貢獻著力量。針對城管執法隊員反映燃氣執法太專業的問題,張旎背起了書包趕到首鋼工學院的燃氣基地,聽首鋼老師對燃氣的專業講解,又跟隨老師一起對充裝站罐區、充裝作業、液化氣氣瓶間、餐飲后廚等進行實操演練,不忽略任何一個隱患細節。參與完成了與首鋼工學院改造,完成城管系統首個燃氣執法實訓基地。

執法工作事務繁忙,疫情反復,無法大規模授課。張旎又開始借助短視頻的模式,帶領教育訓練團隊開發不超過5分鐘的微課程。對短小精悍、貼近實戰、即學即用需求的燃氣安全、生活垃圾分類、施工工地管理等10余個重點執法專項的標準網絡課程字斟句酌,每幅畫面、每幀設計都逐個修改完善。培訓由PC端向移動端轉移,把“練兵場”和“授課臺”延伸到隊員的辦公桌和掌端上。

越硬的骨頭就越要啃,“沒有路,就蹚出一條路”,一直是張旎的行事風格。

2020年年初,新冠肺炎疫情發生后,北京市政府決定將商務樓宇、商場和餐館的疫情防控監督檢查工作交由城管執法機關。北京市城管執法局成為北京市第一個受領任務的執法部門。

接到任務的當日,張旎把自己一個人關在辦公室里。張旎坦言:“擔子很重,責任很大?!?/p>

疫情防控執法文件出臺時限短,涉及面廣,如何才能讓這份文件合法合規又能快速實施?為此,張旎一夜未眠,翻閱疾控中心相關規定,并借鑒非典型肺炎防控工作相關經驗,草擬了《關于進一步加強商務樓宇、商場和餐館疫情防控工作的通告》,確?!叭悎鏊比勘患{入日常疫情防控監管體系。

在執法疫情防控檢查中,根據形勢變化,張旎聯系衛生健康領域專家,拜訪衛生疾控部門,召集行業部門討論,詳細梳理意見建議,牽頭制發疫情防控通告7件,匯總整理涉疫情防控政策法規140余件,深入基層進行實地指導,確保了疫情防控法治先行、執法鏈條不斷、工作不留死角。

過去十年是北京發展大變革、大調整、大跨越的十年,緊跟著城市發展的脈搏,北京城管執法隊伍也在健全執法體系、完善工作機制、強化隊伍管理、推動科技賦能等方面進行了探索,初步打造了獨具特色的城管執法工作品牌。

展望未來,張旎說,希望在今后5年內,進一步推動城市管理法治化、標準化、智能化、專業化、社會化,推動城市管理向城市治理轉變,構建權責明晰、服務為先、管理優化、執法規范、安全有序的城市精細化管理體系,使之與首都城市功能定位相適應、與經濟社會發展相協調。城市管理領域突出問題得到緩解,市民對城市管理的滿意度進一步提高。

責任編輯:張小軍
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